Ricorso della regione siciliana, in persona del presidente pro-
tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Francesco Castaldi e
Salvatore Pensabene Lionti, sia congiuntamente che disgiuntamente,
giusta procura a margine dell'originale del presente atto per
conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio
dei Ministri in occasione della decisione del 12 marzo 1992, n. 58,
resa dal consiglio di giustizia amministrativa per la regione
siciliana laddove - in tema di elezione dei deputati all'assemblea
regionale siciliana - si e' ritenuto che "il ricorso giurisdizionale
avverso le operazioni delle elezioni regionali sia immediatamente
proponibile avverso la proclamazione degli eletti" anziche' avverso
la delibera di convalida effettuata dall'assemblea regionale
siciliana.
1. - L'art. 3 dello statuto della regione siciliana attribuisce
all'assemblea regionale legislazione esclusiva in tema di elezioni
regionali "in base ai principi fissati dalla Costituente in materia
di elezioni politiche". Ed in attuazione della ricordata norma di
rango costituzionale, gia' con il d.-l. 25 marzo 1947, n. 204, veniva
attribuita all'assemblea regionale siciliana la convalida dei
deputati eletti. Quindi con l'organica normativa di attuazione
(Regolamento interno, ex artt. 40, 61 e legge regionale 20 marzo
1951, n. 29) si e' previsto che "L'ufficio centrale circoscrizionale
pronuncia provvisoriamente sopra qualunque incidente relativo alle
operazioni ad esso affidate, salvo il giudizio definitivo degli
organi di verifica dei poteri" (art. 56 della citata legge
regionale), mentre all'art. 61 della medesima legge si e' disposto
che: "All'assemblea regionale e' riservata la convalida della
elezione dei propri componenti. Essa pronunzia giudizio definitivo
sulle contestazioni, le proteste, e, in generale, su tutti i reclami
presentati agli uffici dalle singole sezioni elettorali o all'ufficio
centrale circoscrizionale durante la loro attivita' o
posteriormente".
2. - Ora e' avvenuto che in occasione dell'impugnazione della
sentenza parziale ed interlocutoria del T.A.R. Sicilia, prima sezione
staccata di Catania, n. 845/1991, il consiglio di giustizia
amministrativa per la regione siciliana, con la succitata decisione
n. 58/1992, nel respingere l'appello proposto dal candidato
Canzoniere Salvatore, ha ritenuto ammissibile il ricorso
giurisdizionale proposto in prime cure dal candidato D'Urso Carmelo
(secondo dei non eletti della lista n. 1 della circoscrizione di
Catania) direttamente avverso la graduatoria dei candidati
determinata dall'ufficio centrale circoscrizionale di Catania nelle
ultime elezioni per il rinnovo dell'A.R.S., svoltesi il 10 giugno
1991.
Sostanzialmente il consiglio di giustizia amministrativa ha
ammesso in sede giurisdizionale la diretta impugnabilita' delle
operazioni elettorali avverso la proclamazione degli eletti
affermando che:
1) secondo il piu' recente orientamento giurisprudenziale e'
consentito l'immediata impugnabilita' degli atti lesivi pur aventi
natura infraprocedimentale, cio' anche in aderenza alla tutela
giurisdizionale di cui agli artt. 24 e 113 della Costituzione;
2) l'assenza della previsione di un termine certo entro il quale
dovrebbe intervenire il definitivo giudizio di convalida ( ex art. 61
della legge regionale n. 29 del 1951, ed ex artt. 40, 41 e 61 del
regolamento interno dell'A.R.S.) vulnererebbe il diritto di accesso
alle cariche politiche, ex art. 51 della Costituzione;
3) riconosciuta dall'art. 20 della legge n. 1034 del 1971 la
facoltativita' dei ricorsi amministrativi, sarebbe venuto meno il
principio dell'esperibilita' del rimedio giurisdizionale unicamente
avverso gli atti definitivi;
4) risulterebbe violato il principio di uguaglianza di cui
all'art. 3 della Costituzione, dato che per le regioni a statuto
ordinario il giudizio di convalida e' riservato solamente per le
cause di ineleggibilita' e di incompatibilita' (art. 17 della legge
n. 108 del 1968), laddove per la Sicilia la delibera di convalida da
parte dell'A.R.S. si estende anche alla regolarita' delle operazioni
elettorali (artt. 56 e 61 della legge regionale n. 29 del 1951).
Le superiori statuizioni, contenute nella pronuncia che ne occupa,
rappresentano una menomazione delle attribuzioni costituzionalmente
garantite e risultano, pertanto, invasive delle competenze regionali
per le seguenti considerazioni.
3. - Nel caso di specie, l'affermazione del consiglio di giustizia
amministrativa circa la diretta impugnabilita' della proclamazione
degli eletti non si risolve in un errore di diritto, avendo il
medesimo giudice collegato detta immediata impugnabilita' con la
facolta' di adire, alternativamente, il giudice o l'assemblea
regionale; sicche' la decisione si risolve in una sottrazione di
competenza attribuita alla regione in subiecta materia (art. 3 dello
statuto siciliano ed artt. 116 e 5 della Costituzione) e, quindi, in
una "invasione della sua sfera di autonomia perpetrata dal giudice
con assoluta esorbitanza dalla giurisdizione" (Corte costituzionale
sentenza n. 175 del 1991).
Infatti con l'impugnata decisione e' stata eliminata la parte fi-
nale dell'iter procedimentale - cioe' "la convalida delle elezioni
dei propri componenti" ("riservata all'assemblea regionale siciliana"
art. 61 della ripetuta legge regionale n. 29 del 1951) che - per
dirla con le parole di codesta ecc.ma Corte costituisce "la fase
conclusiva del complesso procedimento elettorale" (sent. n. 115 del
1972).
La normativa che assicura alla regione siciliana (per di piu' ad
autonomia differenziata) il potere di convalida costituisce - come e'
noto - un'applicazione del piu' generale principio giuspubblicistico
secondo cui tutti gli organi elettivi hanno il diritto-dovere di
pronunciarsi sulla propria legittima composizione. Sicche' una volta
che sia pevista per legge la convalida - dunque, la prerogativa di
autocontrollare la propria composizione - non puo' negarsi all'organo
elettivo di esercitare il relativo potere.
In buona sostanza, cio' che e' stato anche definito come esercizio
di potesta' autoorganizzatoria del collegio - la convalida, appunto -
rappresenta quella necessitata attivita' di verifica svolta
dall'organo politico, coessenziale all'estrinsecazione medesima dei
principi autonomistici, garantiti dagli artt. 116 e 5 della
Costituzione. Tant'e' che - ove prevista - la delibera di convalida
e' stata ritenuta un "presupposto processuale dell'azione, il cui
difetto rende il ricorso improponibile, senza che possa rilevare
l'eventuale sopravvenienza di tale delibera; trattandosi di requisito
che deve sussistere al momento della proposizione dell'azione" (Cass.
16 luglio 1986, sezione prima).
Orbene, se cio' vale in generale per tutti quei collegi dotati di
quella particolare autonomia che deriva loro dal voto popolare ( ex
arg. Corte cost. sentenza n. 92 del 1962) per quanto concerne
segnatamente le elezioni regionali siciliane, codesta ecc.ma Corte
con la sentenza n. 115 del 20-27 giugno 1972, nell'affermare che
nella materia di specie va assicurata una necessaria coerenza fra
statuto siciliano e Costituzione, ha fissato i seguenti principi:
a) che la convalida (come gia' si e' detto) e' l'atto conclusivo
di un unico complesso procedimento elettorale;
b) che la convalida si annovera fra gli atti definitivi nel
senso che questi concludono, appunto, quel procedimento;
c) che va sempre data un'interpretazione delle norme statutarie
che ne assicuri la compatibilita' con la Costituzione.
Ed alla stregua dei sopradetti insegnamenti, il richiamo dell'art.
3 dello statuto "ai principi fissati dalla Costituente in materia di
elezioni politiche", e' stato armonizzato secondo criteri di
ragionevolezza da codesta sovrana Corte, la quale ha dichiarato
l'indeclinabile presuppositivita' della delibera di convalida e,
quindi, del giudizio definitivo sui reclami elettorali, quale
intangibile prerogativa dell'organo politico in apicibus della
regione siciliana, cioe' l'assemblea regionale; fermo restando che
quest'ultima non essendo un organo "supremo" (quali, per converso,
sono le Camere) e' privo di autodichia, sicche' avverso le
determinazioni finali dell'A.R.S. e' sempre assicurata la tutela
giurisdizionale.
4. - Ebbene, l'unico modo di assicurare "la necessaria coerenza
fra statuto siciliano e Costituzione" consiste nell'individuare la
delibera di convalida come quell'atto "definitivo", in quanto atto
terminale del complesso procedimento, ed, in quanto tale, unico atto
impugnabile.
L'avere, dunque, disapplicato (da parte del consiglio di giustizia
amministrativa) la legge regionale ed il regolamento assembleare
attuativi dello statuto ( ex arg., Corte costituzionale sentenza n.
285/1990) eliminando la fase conclusiva del procedimento, e, quindi,
facendo leva sulla circostanza che pur gli atti non definitivi
risultano impugnabili, rappresenta oggettivamente un palese
travisamento della sequenza procedimentale cosi' come risulta
prefigurato dalla legge e, quindi, un esautoramento delle prerogative
regionali. Infatti, la convalida si caratterizza quale atto
necessario che deve sempre intervenire nella fase terminale del
procedimento (cosi' come la convocazione dei comizi elettorali ne
rappresenta, correlativamente, la fase iniziale).
Ne discende, dunque, per la questione in esame, l'ingiustificata
assimilazione - operata dal giudice amministrativo - alla tematica
della immediata ricorribilita' degli atti non definitivi, dato che
per questi ultimi - come e' noto - non necessariamente debbono
intervenire i successivi atti definitivi. In buona sostanza l'ottica
- per cosi' dire - di tipo impugnatorio ha "spinto" il giudice a
disapplicare la normativa regionale, di tal che' (alla fine della
decisione) conclude, affermando che l'interessato potra' adire
facoltativamente o la via giurisdizionale o quella amministrativa,
"ferma restando la naturale prevalenza del momento (e della decisione
giurisdizionale sul momento (e la decisione) amministrativa".
In tal modo il consiglio di giustizia amministrativa ha
sostanzialmente configurato la convalida delle elezioni (e
correlativamente il giudizio definitivo sui reclami elettorali) quasi
come una sorta di ricorso gerarchico improprio, alla stregua di un
atto che conclude un procedimento di secondo grado e non, per
converso, come l'ineludibile atto dell'unico procedimento elettorale,
che riguarda, comunque, tutti i deputati proclamati dagli uffici
centrali circoscrizionali.
Del resto, dallo straripamento posto in essere con la pronuncia
impugnata, conseguirebbe un sindacato da parte del giudice in un
procedimento non ancora concluso, non dando cosi' all'assemblea
regionale la possibilita' di adottare preliminarmente le proprie
determinazioni. L'atto terminale obbligatorio e necessario per legge
finirebbe, dunque, con l'essere svuotato di significato, risultando
in definitiva una mera presa d'atto delle antecedenti statuizioni del
giudice|
Non puo', allora, disconoscersi il travolgimento operato con
l'impugnata decisione dei principi affermati da codesta ecc.ma Corte
con la piu' volte ripetuta sentenza n. 115/1972 (ulteriormente
ribaditi con la sentenza n. 167/1985) e la contestuale sottrazione
delle attribuzioni spettanti all'organo politico ( ex arg. cfr. Corte
costituzionale nn. 175 e 99 del 1991.
Cio' in violazione, altresi', degli artt. 113, 101, 102, 104, 116
e 118 della Costituzione.
4.1. - Quanto poi alla circostanza evidenziata dalla decisione in
argomento sulla asserita mancanza nella normativa regionale di un
termine certo e perentorio entro il quale deve essere concluso il
procedimento amministrativo di verifica dei poteri va precisato
quanto segue.
A parte il fatto che per il caso che ne occupa la commissione
definitiva per la verifica dei poteri si e' tempestivamente insediata
al 1 agosto 1991 (cioe' a meno di un mese della prima seduta
d'assemblea dell'undicesima legislatura, svolta il 16 luglio 1991|),
e' indiscutibile che l'art. 61 del regolamento interno dell'assemblea
prevede il termine di un anno per la definizione delle operazioni
attinenti alla convalida. Peraltro, in caso di inerzia, l'interessato
potrebbe sempre attivare la procedura del silenzio-rifiuto secondo
l'inequivoco orientamento di codesta sovrana Corte, che in un caso
analogo, ha cosi' statuito: "Si puo' aggiungere che, se mai, il
ricorso avrebbe dovuto dirigersi contro il silenzio-rifiuto
dell'assemblea, accertato nei modi di legge" (sentenza n. 167 del
1985).
Peraltro, e' appena il caso di rilevare che nella normativa
elettorale delle altre regioni a statuto speciale non si rinviene
alcun termine perentorio per l'adozione del terminale atto di
convalida.
Nella regione Trentino-Alto Adige, la legge regionale 20 agosto
1952, n. 24, attribuisce il potere di convalida delle elezioni dei
propri componenti al consiglio regionale, che e' competente anche in
materia di operazioni elettorali; l'art. 64 della citata legge non
prevede alcun termine finale per la definizione del procedimento di
convalida, limitandosi a prescrivere soltanto un termine iniziale per
l'espletamento della procedura in discorso.
Anche la regione Sardegna (in attuazione dell'art. 16 del relativo
statuto) la legge regionale 23 marzo 1961, n. 4, contiene previsioni
identiche alle corrispondenti norme della regione siciliana.
Parimenti, nessun termine - eccettuato quello dilatorio di
quindici giorni dalla proclamazione - e' previsto per l'espletamento
del procedimento di convalida nella legge regionale del Friuli-
Venezia Giulia n. 20 del 27 marzo 1968.
5. - Infine, circa l'asserita prospettazione della violazione
dell'art. 3 della Costituzione per il fatto che all'assemblea
regionale siciliana (cosi' come alle altre regioni a statuto
speciale) e' riservata anche la convalida sulla regolarita' delle
operazioni elettorali, laddove nelle altre regioni a statuto
ordinario concerne soltanto le cause di ineleggibilita' e di
incompatibilita' si osserva:
a) la posizione differenziata prevista dalla Costituzione per le
regioni a statuto speciale rende queste ultime non omogenee a quelle
a statuto ordinario, cosicche' (per usare gli stessi termini della
sovrana Corte) "non puo' pertanto essere sufficiente ragione di
illegittimita' costituzionale la circostanza che le disposizioni
della legge statale che disciplinano le elezioni dei consigli
regionali a statuto ordinario siano diformi dalle corrispondenti
norme dettate dalle singole leggi che regolano la stessa materia per
le regioni a statuto speciale" (sentenza n. 134 del 1975);
b) se l'esistenza della delibera di convalida nelle regioni a
statuto ordinario in tema di eleggibilita' viene considerata un
indeclinabile presupposto processuale dell'azione per adire il
giudice ordinario - malgrado si tratti di far valere diritti
soggettivi - allora non puo' certamente ritenersi ingiustificata la
prerogativa attribuita all'assemblea regionale siciliana (con norme
di rango costituzionale) di essere titolare, nella fase conclusiva
del procedimento, del potere di convalida anche per le operazioni
elettorali (che riguardano ben vero, posizioni di interesse
legittimo) considerata, peraltro, l'intangibile tutela
giurisdizionale, comunque successivamente assicurata avanti il
giudice amministrativo.